海安距两淮约二百五十公里，一路水网，既少陆路，又少船只，且值天雨不断，预计先头部队于九月十八日才能到达，大部队要二十五日才能到达。而两淮战局的发展不如人意，敌人的攻势未能受到顿挫。谭震林同志于九月十一日由淮安向中央陈述：“华中主力最快要到二十日才能赶到两淮，恐到达高（邮）、宝（应）时，两淮已失”（高、宝分别距淮yīn一百五十公里和七十五公里）。陈毅同志也于九月十五日致电中央：“苏中主力已北调，要二十五日才能到达两淮地区，已来不及参战。”
九月十九日十八时，我军在给敌人以一定杀伤后，为保存有生力量，主动撤出两淮。
两淮是华中的首府，放弃两淮是件大事，当时正值伪国大召开前夕，敌人大chuī大大擂自不待言，即在我们内部也引起种种议论，有的同志认为是打了败仗。究竟应该怎样看待华东战局的发展呢？现在作些探讨是有益的。
首先，研究这个问题不能脱离我们的战略方针。经过七八两个月的初期作战，我军分别在几个方向上迎击敌人，以暂时撤出部分土地和城市为代价，换取了歼灭敌十余万人的重大胜利。两淮并无死守之必要，为保存有生力量，主动撤出两淮是符合我军战略方针的。若因两淮是华中首府，便以保守这个城市为目标，同敌人进行战役决战，则是错误的。
其次，回想当时的战场实际qíng况，我军还不具备歼灭敌先头部队——国民党五大主力之一的整编第七十四师的条件。后来在孟良崮能够歼灭它是我军经过宿北、鲁南、莱芜三个大歼灭战，我军的装备、技术有了很大发展，积累了大歼灭战的经验，才以五倍于它的兵力，达到全歼该师的目的的。解放战争开始，敌qiáng我弱的形势很明显，打歼灭战的规模必须有一个从小到大的发展过程。我一直认为，即使第一、第六师赶到淮yīn，并在淮yīn同敌人作战，不仅不会讨便宜，还会吃大亏。华中主力在苏中几仗打得比较顺利，没有吃过什么大亏，由小到大，逐步发展作战的规模，是一条很重要的经验。记得一九四六年九月二十五日我曾应新华社记者之约，谈了我军主动撤出两淮后之华中战局，其中说到，“我军的撤出两淮，绝对不是我们军事上的失败，而是对蒋军大规模歼灭战的开始”。这个分析是符合战争发展的实际的。
决心在淮海打一个大歼灭战
我军撤出两淮后，华中战局发生了重大变化。一方面是南北两线敌军，对我形成了半包围的态势，苏中已成为敌后；另方面则是我华中、山东两野战军靠拢，兵力更加集中。于是九月二十日我们华中分局的几个同志，联名向军委和新四军军部报告：“华中形势起了基本变化，沿运河线之淮安、宝应、高邮一线，因地形关系很难求得歼灭，只能取得在战术上的胜利，整个运河线以东地区成长蛇形，不利主力作战。为了改变华中局势，我们建议，以集中华中、山东两个野战军攻下宿迁，得手后再向西扩张战果……”与此同时，我们对坚持苏中敌后斗争作了具体部署，使留在敌后坚持原地斗争的gān部在思想上、组织上、军事上、工作上有所准备。
次日，陈毅同志复电：“我同意华中分局二十日建议，山野、华野集中由淮海区向西行动”的办法，并主张两个野指合成一个。
一九四六年九月二十二日，中央电示“同意集中两个野战军统一指挥，向淮海行动打开战局，望即按此方针坚决执行”。次日又来电指示：“山野、华野两军集中行动，两个指挥部亦应合一。提议陈毅为司令兼政委，粟裕为副司令，谭震林为副政委，如同意请即公布（对内）执行”。
对于两个野战军会合后的作战方针和任务，毛泽东同志九月二十八日亲拟一份电文指示：“两军会合第一仗必须打胜。我们意见：1、不要打桂系，先打中央系；2、不要分兵打两个敌人，必须集中打一个敌人”。
陈毅同志亲自来到华中分局，在他领导下，共同商定了以下各点：第一，集中山野、华野主力于宿迁与沭阳之间、六塘河以北地区。十月五日前后集中完毕，如敌此时东进即歼敌于运河东岸，敌如不进，即西渡运河，恢复淮北。第二，在涟水、两淮、宝应地区设指挥所，作为箝制方向并掩护做冬衣。第三，部署盐阜、淮海、两淮、高（邮）、兴（化）、宝（应）各地之坚持斗争。重点是集中主力出击以及确保和坚持华中地区。十月一日，陈毅同志将上述部署报告了中央。中央随即复电：“部署甚好，望坚决执行”。